探討國內地方政府融資平台債務的風險(一)

最近, 內銀投資者以及信用評級機構對國內地方政府融資平台債務的風險表示高度關注, 今次想同大家探討這個話題. 由於國內法律禁止地方政府直接舉債, 為了滿足當地進行公共基礎設施建設的資金需要, 近年來各級地方政府成立了融資平台機構(或稱為UDIVs, Urban Development Investment Vehicles), 通常以土地, 收費權, 股權, 國債等資產作為抵押, 或者透過默認的擔保, 例如以財政補貼作為還款承諾, 獲得銀行貸款. 估計目前登記在冊的地方政府融資平台機構超過3,800家, 如果加上沒有登記在冊的更多達8,000間以上.

市場擔憂一: 由於透明度低, 地方政府融資平台的債務規模如黑洞一樣深不見底.

雖然目前並無有關地方政府融資平台債務規模的正式官方統計數字, 但仍然可以靠間接數據去估計. 根據銀監會公佈的數據, 09全年人民幣各項貸款增加9.59萬億元 (人民幣, 下同), 其中基建項目佔了大約2.5萬億元, 另外大約有2.4萬億元歸類為其他項目, 相信極有可能屬地方政府貸款, 兩者總額為4.9萬億元, 扣除一些全國性項目例如鐵路建設, 估計單單09年地方政府融資平台新增貸款達到4萬億元, 而累積貸款更可能高達7萬億元, 佔整體銀行業貸款總額大約17.5%, 相當於09年GDP(約為33.5萬億元)的21%, 09年中國國債餘額約為6.2萬億元, 總債務(中央政府加地方政府)是GDP的39%, 按照60%的歐盟標準, 中國的債務狀況仍然算是健康, 也遠低於日本,意大利和希臘等超過100%的國家. 另外, 有投行預期今明兩年地方政府融資平台的債務會以每年2萬億元的速度繼續增長, 到了2011年底總債務可能高達11萬億元.

不過, 其實內地監管機構於09下半年已經意識到地方政府融資平台的潛在風險, 並且採取一系列相應措施.

1) 針對銀行方面: 銀監會於09年7月份發佈了"項目融資業務指引"和"固定資產貸款管理暫行辦法", 對銀行此類貸款進行規範.

現有貸款: 要求銀行重新審查現有貸款, 如果某項目有現金流不足的問題, 需要要求融資平台機構增加抵押資產.

至於新的貸款申請, 銀行需要提高發放標準, 不可接納地方政府以隱性擔保為貸款條件, 要以現金流和抵押資產來保證債務的安全, 並且限制銀行於相關債務的新增規模.

2) 針對地方政府:

對症下藥: 事緣自94年分稅制改革之後, 重新劃分中央稅, 地方稅, 以及中央地方共享稅, 使中央取得更大的財源, 導致地方政府財政權重心上移, 帶來地方政府辦事權與財政權不對稱的問題. 即係, 搞什麼地方基建項目, 由地方政府話事, 但財權卻在中央手上. 導致地方政府因而無足夠的財力去滿足城市化進程投入基建的龐大資金需求. 尤其是一些純粹屬公共利益項目, 例如城市內部道路和橋樑, 文娛體育設施等, 基本不具有盈利性, 地方政府透過融資平台舉債進行, 其實是在替中央財政背負債務. (當然, 不排除某些項目是地方政府好大喜功, 或為了谷高GDP等原因而進行).

針對以上的問題, 中央政府將透過財稅體制和融資體制的改革, 採取措施去降低地方政府對融資平台的依賴性. 例如容許地方政府發行市政債券, 把體制外的債務引入體制內, 以便增加透明度, 從而進行規範與監管.

此外, 對於純公益項目, 在償還本息之後, 地方政府需要結束相關融資平台, 將來新的項目則納入中央財政預算. 至於那些靠自身現金流足夠償還貸款本息的基建項目, 則會按市場化規範, 例如引入私人投資者. (待續)



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